修改后的民事诉讼法在第208条增加规定了检察建议的监督方式，丰富了民事检察的法律措施，对于检察机关开展诉讼法律监督工作具有极为重要的意义。
一、检察建议作为检察监督的法律措施在立法上得以明确
在民事行政检察工作中，检察机关一直在探索使用检察建议方式开展诉讼监督工作。从2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，到2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，都明确规定检察机关既可以就个案向人民法院提出再审检察建议，也可以针对审判活动中的违法情形提出检察建议。但由于没有国家立法层面上的明确规定，检察建议仍然难以作为检察监督的法律措施产生法律上的效力。本次民事诉讼法的修改吸收了“两高”会签文件和近年来检察监督探索创新的成果，增加了检察建议的监督方式，检察建议从检察监督实践中的一种工作方式在立法上演进为检察监督的一种法律措施，使检察机关的民事诉讼法律监督工作更有规范可循、有措施可用，检察建议措施的运用也使检察院与法院的沟通交流更趋程序化、法制化。
二、检察建议措施更符合民事诉讼规律和民事诉讼检察监督的法律属性
民事诉讼检察监督的法律措施之前只有抗诉一种。由于抗诉实际上是以对诉讼结果不公的监督为导向的，单一的抗诉监督模式导致民事诉讼检察监督在很大程度上存在“重实体、轻程序”的导向偏差，与诉讼监督应具有的程序正义理念有所不合。抗诉制度对于法院诸如不立案也不出具书面裁定、对案件久调不决、久拖不判等侵害当事人诉权的不作为违法行为毫无办法，对于侵犯当事人其他权利的诉讼保全、司法拘留等诉讼违法行为也无能为力。2010年曹建明检察长在全国第二次民行检察工作会议上指出，民事行政检察监督是检察机关法律监督的重要组成部分，其性质是对审判权的监督、对公权力的监督。因此民事诉讼检察监督的任务不仅仅是为当事人提供特别的再审救济，更重要的是监督法院依法审判、维护当事人的诉讼权利、促进和保障诉讼法律制度的顺利运行。与将检察监督打造成完美的特别救济制度相比，充分发挥检察监督对诉讼程序的法律监督作用，保障和促进一审、二审等诉讼程序发挥正常功用，更能发挥出诉讼法律监督制度的功能作用。修改后的民事诉讼法第208条第3款增加规定了检察机关针对审判人员的审判违法行为向法院提出检察建议的措施，使检察机关在维护程序正义、促进和保障诉讼正常进行方面能够发挥监督作用，无疑更符合民事诉讼规律，也更能契合民事诉讼检察的法律监督属性。并且，无论是再审检察建议，还是诉讼违法监督检察建议，检察机关都只有提出意见和建议的权力，不会对审判权的独立行使造成损害，也体现了尊重审判权力独立行使、不代行审判权的诉讼规律和检察监督属性。
三、检察建议在民事诉讼法律监督中的适用范围
修改后的民事诉讼法第208条规定了两种检察建议:一是第2款规定的再审检察建议，二是第3款规定的诉讼违法监督检察建议。有效运用再审检察建议方式，能够为当事人提供比较便捷的个案再审救济途径，并改善检察机关办理民事申诉案件的办案结构，增强基层检察院对同级人民法院的监督能力。诉讼违法监督检察建议使检察机关诉讼法律监督工作的范围和内容更加丰富。通过发现违法行为并提出检察建议，检察机关不仅能够对不能适用再审程序的裁判行为(包括保全、先予执行、中止诉讼等不具有终局效力的诉讼中裁定和回避、罚款、拘留等决定)进行监督，对于人民法院受理、送达、庭审、调解等裁判外的其他诉讼行为(包括作为和不作为)，以及督促程序、公示催告、特别程序等非讼程序中的裁判行为和裁判外的诉讼行为也能够进行监督。
修改后的民事诉讼法第235条规定了人民检察院对民事执行活动的法律监督，其具体监督方式、措施没有明确规定。民事执行监督与诉讼违法监督在监督对象方面非常相似，检察建议措施完全可以适用于检察机关对于民事执行活动的法律监督。此外，为进一步延伸、扩展法律监督的效果，促进人民法院依法审判，检察机关在办理民事诉讼监督案件中发现人民法院在审判工作中存在同案不同判等法律适用不统一的情形，或者对某类案件、某类问题的处理违法、不当，以及发现人民法院的规范性文件、工作制度、工作方法有违法、不当情形的，也可以向人民法院提出改进工作的检察建议。由此，检察机关在个案再审、诉讼违法监督、执行监督以及促进法院改进工作等各个方面运用检察建议措施，能够使检察机关参与到民事诉讼的大多数领域中并持续稳定地发挥法律监督的影响作用，进而实现促进人民法院依法审判、维护当事人诉讼权利、促进民事诉讼正常进行的立法目的。
四、改进检察建议工作方式，充分发挥检察建议的监督效能
以往，由于检察建议措施尚未在立法上明确，检察建议工作只能是检察机关的副业，因而在实践中存在一些问题和不足。主要是:缺乏法律依据，适用范围不明确，权威性和执行力不足;制发过于随意，调查研究不深入、分析指出问题泛泛而谈、建议内容空洞、缺乏针对性和操作性，文书质量不高;重个案监督、就事论事，对类案进行总结分析提出建议的较少;协调沟通、跟踪落实不够，检察建议在民事诉讼监督中发挥的实效作用不强。有观点认为，本次民事诉讼法修改虽然在立法上明确了检察建议的监督措施，但并没有对检察建议的拘束力、执行力作出规定，仍然没有解决检察建议手段偏软、执行力不足的问题，在立法上有所不足。笔者认为，民事诉讼法确立检察监督制度并不是要检察机关成为法官之上的法官，而是要检察机关通过发现和指出法院在诉讼中的违法行为督促其消除违法和改进工作，检察机关既不能对法院实施强制，更不能代行审判职权。检察建议的效力，不应该基于法律强制，而应当来源于检察机关查明诉讼违法事实而形成的真相的力量、正确指出违法行为性质而凭借的法律的力量、深入分析违法行为产生的原因与根源而具有的理性的力量和依法提出切实可行的消除违法行为及其原因、根源的意见、建议而表现出来的行动的力量、协商的力量。因此，我们唯有改进检察建议工作本身，才能使检察建议充分发挥出法律监督措施的效能。
一是要提高对检察建议工作重要性的认识。民事诉讼法律监督已经不仅仅是个案再审救济，对民事诉讼领域中法院的诉讼行为、执行行为进行监督、保障和促进民事诉讼的正常进行已经成为民事检察的主要任务，检察建议工作不应再被视为民事检察的副业，而应成为民事检察的主业和重要法律措施。
二是要善于审查、发现民事审判与执行中存在的违法情形，特别是要善于从对诉讼结果不公的审查中发现导致不公的诉讼违法原因，适时运用修改后民诉法第210条赋予民事检察的调查手段，通过审查、调查工作揭露违法行为和违法行为人所负的责任。
三是要深入做好分析和调研工作，多从违法行为的现象出发分析、研究其产生的原因和更深层次的根源，善于从个案出发研究、探讨类案中存在的问题、制度上存在的问题，必要时可以和被监督机关共同开展调研工作。
四是要严格执行案件集体讨论和领导审批制度，借助专家咨询研讨制度，充分听取被监督机关的意见，集中集体的经验智慧向被监督机关提出具有针对性、可行性强、能够产生监督实效的意见和建议。
五是要加强与人民法院的沟通联系。将检察建议工作作为两院沟通联系的平台，不仅要跟踪督促人民法院纠正违法情形，还要注意了解审判工作、执行工作中存在的问题，积极通过沟通协商的方式促进人民法院依法规范审判、执行权力的行使。
此外，检察机关要加强对检察建议工作的管理，规范检察建议的办理程序、文书格式、档案标准，逐步解决现行对检察建议工作的考核过于注重数量的问题，研究建立以检察建议的监督实效为标准的考核体系。
(作者为河南省人民检察院副检察长)
检察新闻网摘编：欧波 |
